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V.- LAS COMPETENCIAS QUE LA LEY DE REFORMA UNIVERSITARIA RECONOCE A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS




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V.- LAS COMPETENCIAS QUE LA LEY DE REFORMA UNIVERSITARIA RECONOCE A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

La Ley Orgánica 1/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria, en su disposición final segunda establece: "Las comunidades Autónomas que hibieran accedido a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, asumirán las competencias previstas en esta Ley en los Términos fijados por sus Estatutos de autonomía. En tanto no tenga lugar dicha asunción de competencias, las Cortes Generales y el Gobierno mantendrán las que la presente Ley atribuye, respectivamente, a la Asamblea Legislativa y al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma." Es decir, el precepto se refiere al conjunto de Comunidades Autónomas que inicialmente asumieron en sus Estatutos las competencias establecidas en el art. 148.1 de la Constitución (Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia). Las restantes Comunidades Autónomas (País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra, Canarias y Comunidad Valenciana)(38) ya habían alcanzado en aquel momento inicial lo que se consideraba su techo máximo de competencias.

Con bastante retraso sobre las previsiones más optimistas, la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de Diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución -BOE núm. 308, de 24 de Diciembre- (39), que supone la primera fase del procedimiento de ampliación competencial, dedica sus artículos 19 y 20 a la competencia sobre educación:

En efecto el artículo 19 de la mencionada ley establece textualmente:

"Se transfiere a las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla-León la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de Constitución y leyes orgánicas que conforme el apartado 1 del artículo 81 de la misma lo desarrollan y sin perjuicio de las facultades que atribuye el Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 y de la Alta Inspección para su cumplimiento y garantía".

Y el artículo 20, a su vez, dispone:

"El ejercicio de la competencia sobre enseñanza se realizará de acuerdo con las siguientes condiciones:


  1. Las Comunidades Autónomas facilitarán a la Administración del Estado la información que ésta solicite sobre el funcionamiento del sistema educativo en sus diferentes aspectos, tanto cualitativos como cuantitativos."La Administración del Estado ofrecerá a las Comunidades Autónomas la información general que elabore sobre el funcionamiento del sistema educativo en sus diferentes aspectos.

  2. La creación de nuevos Centros y la implantación de nuevos estudios se realizará de cuerdo con criterios de planificación general, acordados en la Conferencia Sectorial de Educación.

  3. El seguimiento y evaluación del sistema educativo nacional se llevará a cabo por la Administración del Estado, con la colaboración de las Comunidades Autónomas, y servirá de base par el establecimiento de mecanismos que garanticen unas prestación homogénea y eficaz del servicio público de la educación y que permitan corregir las desigualdades o desequilibrios que se produzcan en la prestación del servicio.

  4. La adopción de mecanismos o principios comunes de actuación se llevará a cabo con la participación de las Comunidades Autónomas, en la conferencia Sectorial de Educación".

La segunda fase del procedimiento ha culminado con la modificación estatutaria correspondiente, incorporando a los respectivos Estatutos de Autonomía el texto del anteriormente mencionado artículo 19 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre (40).

El tratamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas en el ámbito universitario tiene un carácter eminentemente expositivo, sin perjuicio, como tendremos ocasión de comprobar, de suscitar interesante problemas. Las competencias autonómcias en materia de educación universitaria son las siguientes:

1. Las tareas de coordinación de las Universidades de su competencia.

El artículo 3.3 de la L.R.U. establece:

"Sin perjuicio de las funciones atribuidas al consejo de Universidades, corresponderán a cada comunidad Autónoma las tareas de coordinación de las Universidades de su competencia".

Esta competencia, que carecerá de contenido en la mayoría de las comunidades Autónomas uniprovinciales (vg. Baleares, Murcia o Cantabria)(41), tendrá un alto interés en las Comunidades Autónomas de mayor extensión (vg. Cataluña o Andalucía)(42). Además, la atribución de la competencia que nos ocupa a las Comunidades Autónomas se ve mediatizada por las funciones conferidas al Consejo de Universidades (43), "órgano consorcial obligatorio, pero sin personalidad, en el que participan el Gobierno, las Universidades, las Comunidades Autónomas, el Congreso y el Senado" (44).

2.- La creación de las Universidades públicas y el reconocimiento de las privadas mediante Ley del Parlamento Autonómico y sin perjuicio de las competencias de las Cortes Generales.

El artículo 5.1 de la L.R.U. textualmente dispone:

1. La creación de Universidades se llevará a cabo:

"a) Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse".

"b) Por Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la comunidad Autónoma en cuyo territorio haya de establecerse".

Por su parte, el artículo 58.1 del mismo precepto establece:

1. Son Universidades privadas las que sean reconocidas como tales:

"a) Por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio haya de establecerse".

"b) Por Ley de las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio haya de establecerse".

Es curioso destacar, como ya hemos dicho anteriormente, la circunstancia de que tanto el Estado como las comunidades Autónomas tengan atribuida competencias en la creación, actividad y funcionamiento de las Universidades, con lo que el haz de facultades estaría repartido entre la Comunidad Autónoma y el Estado.

3.- La creación y supresión de centros Universitarios.

El Artículo 9.2 de la L.R.U. dice textualmente:

"La creación y supresión de las Facultades, Escuelas Técnicas Superiores y Escuelas Universitarias será acordada por la Comunidad Autónoma correspondiente, a propuesta del Consejo Social de la Universidad respectiva y previo informe del Consejo de Universidades".

Es importante destacar que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 106/1990, de 6 de junio, estableció que: "La autonomía universitaria no incluye el derecho de las Universidades a contar con unos u otros concretos centros, imposibilitando o condicionando así las decisiones que al Estado o a las Comunidades Autónomas corresponde adoptar en orden a la determinación y organización del sistema universitario en su conjunto y en cada caso singularizado, pues dicha autonomía se proyecta internamente, y ello aun con ciertos límites, en la autoorganización de los medios de que dispongan las Universidades para cumplir y desarrollar las funciones que, al servicio de la sociedad, les han sido asignadas o, dicho en otros términos, la autonomía de las Universidades no atribuye a éstas una especie de "patrimonio intelectual", resultante del número de centros, Profesores y alumnos que, en un momento determinado, puedan formar parte de las mismas, ya que autonomía no está más que al servicio de la libertad académica en el ejercicio de la docencia e investigación, que necesariamente tiene que desarrollarse en el marco de las efectivas disponibilidades personales y materiales con que pueda contar cada Universidad, marco este que, en última instancia, viene determinado por las pertinentes decisiones que, en ejercicio de las competencias en materia de enseñanza universitaria, corresponde adoptar al Estado o, en su caso, a las Comunidades Autónomas".

4.- La creación supresión de Institutos Universitarios y la adscripción a las Universidades como Institutos Universitarios de instituciones o centros de investigación o creación artística de carácter público o privado.

En el artículo 10.2 y 3 de la L.R.U. se lee literalmente:

"2. La creación y supresión de los Institutos Universitarios será acordada por la Comunidad Autónoma correspondiente, a propuesta del Consejo Social de la Universidad y previo informe del Consejo de Universidades.

"3. Asimismo, mediante Convenio, podrán adscribirse a las Universidades como Institutos Universitarios, instituciones o centros de investigación o creación artística de carácter o centros de investigación o creación artística de carácter público o privado. La aprobación de Convenio de adscripción se realizará en los términos establecidos en el número anterior".

5. La aprobación de los Estatutos de la Universidad y el nombramiento del Rector.

En cuanto a esta competencia, el artículo 12 de la L.R.U. dispone:

1. Las Universidades elaborarán sus Estatutos y, si se ajustan a lo establecido en la presente Ley, serán aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente.

"2. Transcurridos tres meses desde la fecha en que el proyecto de Estatutos se hubiera presentado al Consejo de Gobierno, sin que hubiese recaído resolución expresa, se entenderán aprobados.

"3. Una vez aprobados, los Estatutos entrarán en vigor a partir del momento de su publicación en el "Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma" correspondiente- Asimismo, serán publicados en el "Boletín Oficial del Estado"".

En Efecto, la L.R.U. reconoce la autonomía universitaria, que comprende, entre otros aspectos, la elaboración de los Estatutos y demás normas de funcionamiento interno -art. 3.2.a-; esta potestad de autonormación de las Universidades únicamente se ve limitada por el control de legalidad, no de oportunidad o conveniencia, que debe llevar a cabo el órgano competente(Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma o, hasta ahora, Gobierno del Estado, según los casos), para su aprobación.

Los parámetros de legalidad a los que deben ajustarse los Estatutos son indudablemente el respeto a la L.R.U., teniendo presente la incidencia que sobre ella han producido las leyes posteriores y sus normas de desarrollo -los Reales Decretos promulgados en su desarrollo-, sí como el resto del ordenamiento jurídico. En definitiva, los Estatutos de las Universidades están sometidos única y exclusivamente a un control de legalidad; no cabe, pues, un control de oportunidad o conveniencia, ni siquiera de carácter meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de la norma estatutaria, de tal modo que debe regir el principio de que es válida toda norma estatuaria respecto de la cual sea posible alguna interpretación legal. A pesar de ello, entendemos -con el profesor Joan Oliver- que cuando se trata de introducir meras aclaraciones o adaptaciones mecánicas a la legalidad, el Gobierno puede hacerlo directamente sin contar con la voluntad de la Universidad; aunque, como es obvio, ésta, sino está de acuerdo con el contenido fijado por el Gobierno, podrá impugnar -en vía contenciosa, ordinaria o especial, y ante el Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo del tipo del artículo 43 de la L.O.T.C.- el acto de aprobación de los Estatutos (45).

En este punto conviene destacar que la mayor conflictividades la aprobación de los Estatutos de las Universidades ha surgido cuando la competencia era ejercida por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente (Estatutos de las Universidades de Santiago, de Vigo y de Alicante).

Por su parte, en el artículo 18.2 del mismo precepto legislativo se afirma:

"El Rector será elegido por el Claustro Universitario entre los Catedráticos de Universidad que presten servicios en la misma y nombrado por el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma. Los Estatutos regularán la duración de su mandato y la posibilidad de su reelección y revocación".

Merece la pena recordar ahora, la problemática suscitada en el nombramiento del primer Rector de la Universidad del País Vasco por el Gobierno Vasco, tras la aprobación de los primeros Estatutos de la Universidad. El proceso que se suscitó culminó con la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª) de 1 de Octubre de 1986, que, confirmando la de la Audiencia Territorial de Bilbao, "declaró nulo el Decreto de nombramiento, entendiendo que la competencia exclusiva del Claustro para la elección del Rector comprendía también la de interpretación del extremo controvertido, es decir, interpretar en qué consistía la exigencia establecida en los Estatutos de la Universidad de una mayoría simple en segunda vuelta para resultar elegido".

6.- La determinación del número total de miembros del Consejo Social, y la determinación de su composición y del procedimiento de elección de las tres quintas partes de sus miembros.

El artículo 14.3 de la L.R.U. claramente determina:

"El Consejo Social estará compuesto:

"a) En sus dos quintas partes, por una representación de la Junta de Gobierno, elegida por ésta de entre sus miembros, y de la que formarán parte, necesariamente el Rector, el Secretario General y el Gerente.

"b) En las tres quintas partes restante, por una representación de los intereses sociales, de acuerdo con lo que establezca una Ley de la comunidad Autónoma correspondiente. Esta ley fijará, asimismo, el número total de miembros de dicho Consejo y, en todo caso, preverá la participación de representantes de sindicatos y asociaciones empresariales. Ninguno de los representantes a que alude este párrafo podrá ser miembro de la comunidad universitaria".

La proximidad de la Comunidad Autónoma con los intereses que están representados en el Consejo Social justifica sobradamente la competencia de aquella en que esté ámbito, y alcanza -de esta manera- su más completa explicación.

7.- Establecer una política general de becas, ayudas y créditos a los estudiantes.

De esta forma, el artículo 26.3 de la tantas veces mencionada L.R.U. establece textualmente:

"Con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la Universidad por razones económicas, el Estado y las Comunidades Autónomas, así como las propias Universidades, instrumentarán una política general de becas, ayudas y créditos a los estudiantes y establecerán, asimismo, modalidades de exención parcial o total del pago de tasas académicas".

8.- La fijación de las tasas universitarias dentro de los límites máximos y mínimos determinados por el Consejo de Universidades.

El Articulo 54.3.b) de la L.R.U. es tajante a este respecto:

"3. El presupuesto de las Universidades contendrá en su estado de ingresos: (...)

"b) Las tasas académicas y demás derechos que legalmente se establezcan. En el caso de estudios conducentes a títulos oficiales, las tasas académicas las fijará la Comunidad Autónoma dentro de los límites que establezca el Consejo de Universidades. Para los restantes estudios las fijará el Consejo Social. Igualmente, se consignarán las compensaciones correspondientes a los importes de las exenciones y reducciones que legalmente se dispongan en materia de tasas y demás derechos"(46).

9.- La determinación anual mediante ley del Parlamento de la Comunidad Autónoma

correspondiente del importe global de asignación presupuestaria a las Universidades.

La L.R.U. en su artículo 54.3-.a) establece que : "El presupuesto de las Universidades contendrá en su estado de ingresos: La subvención global fijada anualmente por las Comunidades Autónomas." Además, la Comunidad Autónoma tiene reconocidas competencias específicas, en el mencionado texto legal, en : a) la autorización de operaciones de crédito para la financiación de sus gastas de inversión (art. 54.3.f); b) la autorización de los costes del personal funcionario docente y no docente (art. 54.4) y c) la autorización de las transferencias de gastos de capital a cualquier otro capítulo (art. 55.3).

La indudable intervención de las Comunidades Autónomas, a través de las competencias asumidas, en el régimen económico y financiero de las Universidades puede "interferir profundamente el funcionamiento real de la autonomía universitaria, ya que la labor docente y la función investigadora dependen gran parte de la dotación que tengan, igual en el volumen total de las mismas que en la dirección u orientación que haya de dárseles, a menos que, en su gestión propia cada Universidad busque, en las subvenciones privadas o de fundaciones privadas o de fundaciones con las que conecte a tales efectos, una suficiente provisión de fondos para seguir la línea que su autonomía académica intente seguir"(47). Además, hay que añadir las indudables potencialidades que tiene la Universidad para generar sus propias fuentes de financiación, tal como se plasma, por ejemplo, en el artículo 11 de la L.R.U.

La fijación de la subvención por cada Parlamento debe ser previamente discutida, valorada y, en su caso, negociada con cada Universidad, de forma que ésta pueda plantear a cada Comunidad Autónoma sus prioridades, sus programas plurianuales y sus necesidades. De esta forma estaremos dando contenido real a la autonomía universitaria y creando una dinámica nueva que permita la interacción de la Universidad con la Comunidad Autónoma en orden a la elaboración de presupuestos. La instauración de esta dinámica exige una contrapartida ineludible: la Administración Autónoma deberá exigir a la Universidad resultados, y éstos, así como el control de gasto del dinero público, deberán también ponerse sobre la mesa, año a año, a la hora de proceder la fijación de la subvención global (48).

10.- La participación de los Consejos de Gobierno de las comunidades Autónomas en los ciertos singulares que se suscriban entre Universidades e Instituciones Sanitarias.

De esta forma, podemos leer textualmente en la disposición adicional sexta de la L.R.U.:

"Por el Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Educación y ciencia y de Sanidad y Consumo, previo informe del consejo de Universidades, se establecerán las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las instituciones sanitarias en las que se deba impartir enseñanza universitaria a efectos de garantizar la docencia práctica de la Medicina y Enfermería y otras enseñanzas que así lo exigieran.

"En dichas bases generales se preverá la participación de los Consejos de gobierno de las Comunidades Autónomas en los conciertos singulares que, conforme a aquéllas, se suscriban entre Universidades e Instituciones sanitarias".

11.- Una genérica competencia normativa de las Comunidades Autónomas.

En efecto, el artículo 6 de la L.R.U. establece al respecto:

"Las Universidades se regirán por la presente Ley, por las normas que dicten el Estado y las comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias y por sus Estatutos"(49).

El Tribunal Constitucional ha precisado el ámbito de este precepto en el sentido de que cuando el precepto impugnado -entendiéndose el artículo 12.1 de la L.R.U.- "refiere el control de legalidad a la "presente ley", no excluye ninguno de sus artículos, y lo dispuesto en el 6 está claramente incluido en el control del artículo 12.1, sin que resulte necesaria ninguna otra referencia a las normas estatales o autonómicas reguladoras de las Universidades" (fundamente jurídico 8º de la Sentencia 26/1987, de 27 de febrero)

 


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