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  • EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
  • Raíces de la Insolvencia del Banco



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    A-47


    (ENTIRILLADO ELECTRÓNICO)

    GOBIERNO DE PUERTO RICO

    18va Asamblea 1ra Sesión

    Legislativa Extraordinaria




    CÁMARA DE REPRESENTANTES
    P. de la C. 1164
    31 DE JULIO DE 2017
    Presentado por los representantes y las representantes Méndez Núñez, Torres Zamora, Ramos Rivera, Rodríguez Aguiló, Hernández Alvarado, Alonso Vega, Aponte Hernández, Banchs Alemán, Bulerín Ramos, Charbonier Chinea, Charbonier Laureano, del Valle Colón, Franqui Atiles, González Mercado, Lassalle Toro, Lebrón Rodríguez, Mas-Rodríguez, Meléndez Ortiz, Miranda Rivera, Morales Rodríguez, Navarro Suárez, Pagán Cuadrado, Parés Otero, Peña Ramírez, Pérez Cordero, Pérez Ortiz, Quiñones Irizarry, Rivera Guerra, Rivera Ortega, Rodríguez Hernández, Rodríguez Ruiz, Santiago Guzmán, Soto Torres y Torres González
    Referido a las Comisiones de Hacienda, Presupuesto y de la Supervisión, Administración y Estabilidad Económica de Puerto Rico, “PROMESA”; y de Gobierno
    LEY

    Para crear la “Ley para la Reestructuración de la Deuda del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico” a los fines de establecer el marco legal para la reestructuración de la deuda del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico (el “BGF”) a través del Título VI del Puerto Rico Oversight Management and Economic Stability Act, crear la Autoridad de Recuperación de Deuda del BGF (la “Autoridad”) y disponer sus facultades, poderes y limitaciones, autorizar la creación del Fideicomiso de Entidad Pública (el “Fideicomiso”) y establecer las disposiciones relacionadas con éste, proveer para la determinación de los balances de ciertos pasivos del BGF y otras entidades gubernamentales, autorizar la transferencia de ciertos activos y obligaciones del BGF a la Autoridad y al Fideicomiso, autorizar a la Autoridad a emitir bonos de reestructuración y establecer las circunstancias y condiciones para ello, crear el gravamen estatutario que garantizará dichos bonos, recalcular ciertas obligaciones municipales, limitar y proveer para la mediación de ciertas reclamaciones contra municipios, autorizar a las entidades gubernamentales a disponer y constituir gravámenes sobre los bonos de reestructuración, autorizar ciertos desembolsos a los municipios por concepto de la contribución adicional especial; enmendar el Artículo 2 y añadir un Artículo 26 a la Ley 80-1991, según enmendada; añadir Artículos 2.12 y 2.13 a la Ley 83-1991, según enmendada; enmendar los Artículos 3 y 20 de la Ley Núm. 64-1996, según enmendada, para reemplazar ciertas referencias al BGF en dichas leyes por un fiduciario designado y definir dicho término, para confirmar la validez de préstamos emitidos por el BGF, proveer que las transacciones realizadas conforme a esta ley serán válidas y obligatorias para todas las entidades gubernamentales, disponer que ninguna entidad gubernamental tendrá autoridad o legitimación activa para cuestionar esta ley, la transacción de reestructuración o las demás transacciones contempladas en esta ley; y para otros fines relacionados.


    EXPOSICIÓN DE MOTIVOS


    1. Introducción


    La crisis fiscal y económica por la que atraviesa Puerto Rico no tiene precedentes en nuestra historia. Las posturas y acciones de la Administración García Padilla entre el 2013 y 2016 causaron la pérdida de acceso a los mercados de capital y precipitaron el colapso de nuestro sistema financiero público, todo ello por primera vez en la historia de Puerto Rico. Tales acciones aceleraron además la contracción económica que veníamos sufriendo por más de una década (con la excepción del periodo 2011-2012) y acrecentaron el éxodo de puertorriqueños hacia estados de la nación. La pasada administración llevó al Gobierno de Puerto Rico (el “Gobierno”) a la quiebra logrando la mayor visibilidad y repercusión posible en la historia del sector público a nivel nacional.
    Entre el 2013 y 2016, la Administración García Padilla desarrolló, por primera vez en nuestra historia, una relación hostil con participantes de los mercados financieros, incluyendo decenas de miles de puertorriqueños que confiaron sus ahorros en el buen nombre y crédito del Gobierno. Dicha Administración además creó en el Congreso de Estados Unidos un ambiente hostil hacia Puerto Rico por la falta de transparencia y honestidad, al tiempo que mantuvo a Puerto Rico generando cobertura mediática consistentemente negativa a nivel local, nacional y global. Por primera vez, durante ese periodo de tiempo, Puerto Rico dejó de emitir estados financieros auditados luego de décadas de cumplir con un requisito de transparencia básico y esencial en el financiamiento y uso de fondos públicos. Bajo la Administración García Padilla, también por primera vez, Puerto Rico optó por no honrar el pago de obligaciones generales del Gobierno, así como el pago de las deudas de otras instrumentalidades, aumentando irónicamente el gasto público – y quebrantando abiertamente la constitución de Puerto Rico.
    La pasada administración implementó medidas bajo una filosofía errada y abusiva de “primero impuestos y después recortes”; por ejemplo, el aumento de Impuesto Sobre Ventas y Uso (el “IVU”) de un 7% a un 11.5% y la aprobación de aumentos al arbitrio sobre el crudo, entre muchos otros. Esta filosofía propició y facilitó la continuación del gasto público desmedido y el rechazo a políticas públicas que hubiesen permitido manejar eficientemente los asuntos fiscales del Gobierno. Esto, sin haberse concretado las acciones necesarias para lograr una mayor eficiencia operacional en el Gobierno, ni recortes al excesivo y aun creciente gasto gubernamental.
    A manera de ejemplo, y sin que se entienda como una lista taxativa, la Administración García Padilla insistió en las siguientes acciones que empeoraron el panorama económico y fiscal, a saber:

    • Aprobar legislación local sobre quiebras (la ‘Ley de Recuperación’ o “Quiebra Criolla”) y luego insistir en litigar la constitucionalidad de la misma conociendo su poca probabilidad de éxito, dando así un golpe mortal al buen nombre y crédito de Puerto Rico; La evidente estrategia de política pública era encontrar la forma de no cumplir con las obligaciones del pueblo de Puerto Rico, en lugar de buscar formas de cumplirlas, máxime cuando tal legislación se radico poco después de la última emisión de bonos de $3.5 billones en marzo de 2014, y se aprobó en la Legislatura de Puerto Rico en un período de 24 horas de ser presentada.

    • Anunciar públicamente que, por primera vez en nuestra historia, el Gobierno desistía totalmente de la voluntad para honrar sus obligaciones;

    • Incumplir con las obligaciones de los bonos de la Corporación para el Financiamiento Público, confirmando a los mercados de capital la intención de impago y de restructurar la deuda pública, eliminando cualquier posibilidad de acudir a los mercados de capital para financiar obra pública, refinanciar deuda o utilizar instrumentos financieros para proveer al gobierno la liquidez necesaria para operar;

    • Amenazar con incumplir indiscriminadamente todas las obligaciones del Gobierno de Puerto Rico sin tener en cuenta las prioridades establecidas por la Constitución, estatutos y contratos del Gobierno de Puerto Rico;

    • Retrasar y evitar la publicación de los estados financieros auditados e intentar reemplazarlos con proyecciones y análisis de flujo de efectivo hechos a la medida.

    • Causar la insolvencia del Banco Gubernamental de Fomento (BGF o “Banco”) al este perder (i) una gran parte de sus ingresos provenientes del pago de la deuda pública y (ii) la habilidad de refinanciar su programa de notas a corto y mediano plazo que servía como herramienta de financiación para sus operaciones prestatarias.




    1. Raíces de la Insolvencia del Banco


    El Banco fue creado originalmente por la Ley 252 de 1942 con el propósito de lograr el desarrollo de los recursos humanos y económicos de Puerto Rico. Bajo la Ley 272 de 1945 se autorizó además al BGF a actuar como agente fiscal y asesor financiero del Gobierno, sus agencias e instrumentalidades. Finalmente, bajo la Ley 17 de 1948 se crea la Ley Orgánica del BGF estableciendo sus poderes y obligaciones.
    La misión original del BGF fue salvaguardar la estabilidad fiscal de Puerto Rico y promover su competitividad para transformar nuestra economía en una de las más desarrolladas del mundo, fomentando el mejoramiento social y económico de nuestra gente. Antes que la Administración García Padilla decidiera tomar la ruta que nos trajo a donde estamos hoy, el Banco era considerado una de las instituciones más importantes y prestigiosas en Puerto Rico, llegando a tener sobre $14 mil millones en activos y una base capital de sobre $2 mil millones, a pesar de medidas dirigidas a descapitalizar y secar la liquidez del BGF para sufragar el costo del proyecto de comunidades especiales bajo las administraciones de los gobernadores Sila M. Calderón y Aníbal Acevedo Vilá.
    No obstante la capacidad del BGF de adaptarse a los tiempos, y de recuperarse del impacto en las finanzas resultado de políticas públicas fallidas que desembocaron en déficits operacionales crónicos a partir de comienzos del Siglo XXI, su salud financiera se fue quebrantando poco a poco. A partir del año fiscal 2001, el Gobierno, sus instrumentalidades y corporaciones públicas fueron requiriendo de mayor apoyo para manejar su liquidez y financiamientos provistos por el Banco. Contra ese trasfondo, entre el 2009 y 2012 el Banco y el gobierno comenzaron a implementar medidas fiscales y de desarrollo económico, incluyendo el mecanismo de alianzas público privadas, que recibieron el apoyo y reconocimiento de los mercados de capital, inversionistas locales y externos, y de las agencias crediticias. Sin embargo, el BGF nuevamente tuvo que mediar como la pieza principal para el manejo de dichos planes al tiempo que continuaba apoyando aquellas entidades que venían arrastrando problemas fiscales por la mayor parte de la primera década del nuevo siglo. El plan fiscal bajo la Administración Fortuño tuvo como objetivo una reducción gradual a mediano plazo del déficit estructural del Gobierno y las corporaciones públicas, al mismo tiempo que se inyectaba capital a nuestra economía y se fortalecía la base de capital y liquidez del BGF. Durante ese periodo, Puerto Rico logró mejorar su calidad crediticia por primera vez desde la última década del Siglo XX bajo el entonces Gobernador Pedro Rosselló González, logrando transacciones e inversiones históricas en las Alianzas Público-Privadas de la PR-22/PR-5 y el aeropuerto internacional Luis Muñoz Marín, y alcanzó niveles de crecimiento económico positivo por primera vez desde el año 2006. Lamentablemente, a principios del mes de abril de 2013, cuando el entonces gobernador Alejandro García Padilla verbalizó aquel nefasto e irresponsable “me vale”, vimos una de las primeras señales de lo que sería una administración de gobierno con actitudes temerarias, irresponsables, plagada de improvisaciones que nos trajeron a la situación vergonzosa que hoy vive Puerto Rico bajo PROMESA y los tribunales de quiebra de los Estados Unidos.
    Eventos específicos que sellaron el destino del Banco
    Para entender la situación del BGF hoy es importante resaltar una serie de eventos y acciones en la historia reciente. Un repaso de ciertas estadísticas financieras del Gobierno muestra como la irresponsabilidad fiscal y falta de liderazgo efectivo marcan la raíz de la crisis fiscal y económica que dio paso al Puerto Rico que vivimos hoy y la insolvencia del BGF.
    El gasto y la deuda pública: La crisis fiscal y económica tiene su génesis en el incremento del gasto y la deuda pública, evidenciado en el crecimiento dramático de la nómina gubernamental entre los años fiscales 2001 y 2009 y la deuda pública entre los años calendarios 2001 y 2008 según muestran los hechos en las gráficas a continuación:

    A diferencia de los repetidos intentos de la Administración García Padilla de manipular las estadísticas públicas para esconder la realidad sobre los responsables del aumento dramático en la deuda pública, cuando medimos los hechos y datos en años calendarios para reflejar los niveles de endeudamiento reales bajo cada administración, vemos como entre principios del 2001 y finales del 2008 hubo un aumento de 134% en el nivel de deuda pública, el mayor en la historia de Puerto Rico.

    El deterioro de la clasificación crediticia del Gobierno: Como resultado de un cambio hacia políticas fiscales y económicas fallidas, para el año fiscal 2001 empezaron a materializarse cambios en perspectivas y degradaciones de las clasificaciones del crédito del Gobierno. Las casas acreditadoras dieron señales de alerta claras y contundentes que cayeron en oídos sordos durante la primera década del Siglo XXI, y específicamente bajo las administraciones de los Gobernadores Sila M. Calderón y Aníbal Acevedo Vilá.


    Sin embargo, no debe quedar duda que la crisis financiera en la que se hundió a Puerto Rico pudo haberse evitado. Para finales del año calendario 2008, el crédito de Puerto Rico estaba al borde de ser degradado a nivel chatarra como resultado de las acciones tomadas bajo las administraciones de Sila M. Calderón y Aníbal Acevedo Vilá. A principios del año calendario 2009, la administración del Gobernador Luis G. Fortuño desarrolló un plan de trabajo a corto y mediano plazo que pudo articular e implementar de manera efectiva, logrando recuperar la confianza de las agencias de crédito y lo mercados de capital. Durante la Administración Fortuño el crédito de Puerto Rico mejoró por primera vez desde la última década del Siglo XX, bajo administración del Gobernador Pedro Rosselló González.
    La insolvencia del BGF: Para entender la desafortunada decisión que se vio forzado a tomar el Gobernador Ricardo Rosselló Nevares en torno al futuro del Banco, es importante repasar una serie de eventos y circunstancias importantes que sellaron el destino de la institución.
    Año Fiscal 2005: Reducción en el capital del BGF. La Ley 271 de 2002 creó el Fideicomiso Perpetuo de las Comunidades Especiales, adscrito al BGF que se nutrió de la suma de mil millones de dólares proveniendo el 50% de los fondos de una línea de crédito a ser pagadera en el futuro con asignaciones legislativas y el restante 50% de una declaración de dividendos del Banco. En un abrir y cerrar de ojos, el Banco sufrió una reducción de 24% de su capital, mientras su nivel de liquidez se vio comprometido severamente, sin que mediara análisis alguno para justificar la habilidad del Banco en absorber un golpe de tal magnitud.

    Año Fiscal 2006 - Cierre del Gobierno y recesión económica. El cierre del Gobierno en el AF 2006, la falta de iniciativas de desarrollo coherentes y un gobierno altamente ineficiente y burocrático que obstaculizaba la inversión privada, al tiempo que se aceleraba la emigración poblacional, resultaron en el comienzo de la contracción económica más larga y profunda que hemos vivido en nuestra historia moderna. Las administraciones de los gobernadores Sila M. Calderón y Aníbal Acevedo Vilá optaron por mantener el gasto público elevado en vez de tomar medidas fiscalmente responsables. La práctica de sobrestimar las proyecciones de crecimiento económico y de recaudos del fondo general, erróneamente justificó el gasto público, resultando en déficits significativos que se cubrían con medidas improvisadas y préstamos del BGF. Durante los ocho (8) años entre 2001 y 2008, además, no hubo inversión pública de infraestructura alguna – agudizando aún más el deterioro económico de Puerto Rico. Los datos oficiales así lo evidencian.

    Año Fiscal 2007/2008 - Deterioro del crédito y la crisis financiera global. A raíz del desbalance estructural persistente en las finanzas públicas del Gobierno y la acelerada contracción económica, continuaron presionando el sector público, incrementando a su vez la dependencia en la fortaleza financiera del BGF para proveer financiamientos a corto plazo y liquidez operacional para el Gobierno. El cumulo de las políticas irresponsables del gobierno local a esta fecha, sumadas a la crisis financiera global del 2008y el colapso temporero de productos de financiación a corto plazo (“asset-backed commercial paper programs”), se convirtieron en la tormenta perfecta, dejando al BGF vulnerable y en necesidad de identificar una nueva fuente de financiación interna.
    Año Fiscal 2008/2009 – El programa de financiación a mediano plazo del BGF. La crisis financiera global trastocó muchos programas de financiación a corto y mediano plazo utilizados por instituciones financieras y corporaciones de todo tipo a nivel mundial, incluyendo gobiernos y entidades públicas, para allegar liquidez a sus operaciones. El BGF no fue una excepción y encontró su principal fuente de financiación en el programa conocido como “Medium Term Senior Unsecured Notes”. Bajo este programa, el BGF logró obtener financiación para sus funciones prestatarias a un costo efectivo y fijo, permitiendo una mejor planificación al medio plazo, mejorar su rentabilidad y fortalecer su base de capital. El funcionamiento de dicho progama dependía, al igual que para cualquier otra institución, de acceso a los mercados de capital disponible y a tasas de interés competitivas.
    Año Fiscal 2011/2012 – Diversificación de la base de inversionistas del BGF. Gracias a la fuerte clasificación crediticia del BGF, y su buena relación con los mercados de capital, el Gobierno pudo restructurar el perfil de vencimientos del programa de financiación a mayor plazo y se diversificó la base de inversionistas del Banco, protegiendo en parte al inversionista puertorriqueño.

    Año Fiscal 2013 – Con el resultado de las elecciones generales de noviembre del año 2012, los mercados de capital y las agencias de crédito se vieron en la obligación de recordarle a la Administración García Padilla la importancia de mantener el curso establecido por la Administración Fortuño. Por ejemplo, en diciembre de 2012 la agencia clasificadora Fitch Ratings hizo la siguiente declaración: “Los bonos de obligación general de Puerto Rico reflejan los adelantos significativos por la administración saliente al haber implementado reformas amplias a pesar del panorama económico débil. El mantenimiento del crédito va a requerir que políticas públicas como estas continúen y logren balancear el presupuesto y reducir el crecimiento de los pasivos financieros de largo plazo…”
    Hoy lamentablemente sabemos que la Administración García Padilla hizo caso omiso a las recomendaciones de los expertos, y en vez optó por la improvisación, la indiferencia hacia la ley y el orden y el “me vale”.
    Año Fiscal 2013/14 – Temprano en la Administración García Padilla, el gobernador asumió posturas hostiles hacia la comunidad inversora (incluyendo los miles de puertorriqueños que invirtieron en Puerto Rico y las cooperativas y cooperativistas de nuestra isla), los mercados de capital y las agencias de crédito al ignorar públicamente y de forma desafiante las recomendaciones de estos profesionales y expertos. El nefasto “me vale” que arrojó García Padilla a principio de su mandato marcó el ambiente de la relación entre su administración y la comunidad de inversionistas locales y nacionales.
    Durante el verano de 2014, la Administración García Padilla legisló la mal llamada “Quiebra Criolla”, eliminando con esa sola acción, cualquier posibilidad de acceder los mercados de capital y atraer el capital privado tan necesario para nuestra economía. La administración le dejó saber al mundo que buscaba la forma de no cumplir con sus obligaciones y lo hizo de forma suspicaz al radicar y aprobar esta legislación compleja súbitamente, poco después de completar la última emisión de bonos de $3.5 billones en marzo de 2014. Además, al Puerto Rico perder acceso a los mercados, instituciones como el BGF perdieron la habilidad de mantener su programa de Medium Term Senior Unsecured Notes necesario para financiar sus operaciones prestarías activo, y pronto se vió forzado a incumplir con sus obligaciones.
    Año Fiscal 2015/2016 – A medida que la comunidad inversora perdía la confianza en la Administración García Padilla, el entonces gobernador fue aún más lejos en su afán de destruir la reputación y buen nombre del pueblo puertorriqueño al anunciar públicamente la falta de voluntad en pagar la deuda pública. Por primera vez en nuestra historia un gobernador faltó a la más sagrada de sus obligaciones – defender la Constitución de Puerto Rico, la cual había jurado proteger y defender el 2 de enero de 2013.
    Una vez García Padilla comunicó la intención de su administración de no honrar el pago de la deuda pública, gran parte de la cartera de préstamos del BGF quedó en impago, creando un efecto dominó en la estructura financiera del BGF y del Gobierno, forzándolo a limitar dramáticamente desembolsos de depósitos a municipios, agencias y corporaciones públicas y ocasionando el impago del programa de Medium Term Senior Unsecured Notes del Banco.
    La pérdida de flujo de gran parte de su cartera de préstamos y la activación del “claw back” de ciertos ingresos de corporaciones públicas, llevaron al BGF a su situación actual de insolvencia. El manejo irresponsable de la institución entre 2013 y 2016 no dejan otra opción a la administración del Gobernador Ricardo Rosselló Nevares que realizar un cierre ordenado de la corporación pública.
    El Gobernador Ricardo Rosselló-Nevares encomendó a su equipo de trabajo en el BGF y la Autoridad de Agencia Fiscal y Asesoría Financiera (AAFAF) trabajar en una solución consensual con las partes afectadas por la grave situación del Banco. Desde enero del año en curso, el equipo del Gobernador Rosselló Nevares ha trabajado incansablemente en buscar una solución sensible, consensual y que maximice el valor de los activos del Banco para mitigar el impacto que su restructuración pueda tener. El fruto de este trabajo y del liderazgo del Gobernador Rosselló Nevares ha resultado en la aprobación de una modificación cualificada bajo el Titulo VI de PROMESA mediante la cual se restructuran, de forma consensual, las obligaciones del BGF (deuda pública y depósitos municipales, entre otros). Por medio de esta legislación, se crea el marco legal para dicha restructuración que a su vez asegura el cumplimiento con el plan fiscal certificado del BGF y protege el interés público, asegurando que se continúen ofreciendo los servicios esenciales por el Gobierno, municipios y otras dependencias.
    Además, en vista de las circunstancias actuales, el tiempo e información disponible, esta legislación habilita la opción más práctica para resolver, de forma voluntaria, la restructuración del Banco con el objetivo de maximizar la recuperación de valor para distribución a los “stakeholders” apropiados.
    Esta legislación crea un fideicomiso público como una instrumentalidad del Gobierno, independiente y separada de cualquier entidad gubernamental (incluyendo sin limitación alguna, al BGF).

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