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Plan General de Contabilidad Pública




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GLOSARIO DE TÉRMINOS 493

INTRODUCCIÓN


I. ANTECEDENTES

1. El primer Plan General de Contabilidad Pública (P.G.C.P.), aprobado por Orden del entonces Ministerio de Hacienda, de 14 de octubre de 1.981, supuso el primer paso de normalización contable en su ámbito de aplicación, como parte del proceso general de normalización iniciado en España con el Plan General de Contabilidad para la empresa aprobado por el Decreto 530/1.973, de 22 de febrero.

La normalización contable, considerada como actividad dirigida a la elaboración y emisión de normas contables para obtener información homogénea, trata de dar respuesta a la necesidad de poder comparar dicha información dentro de cada uno de los ámbitos de aplicación de ambos Planes y, además, de ellos entre sí. Fue éste el motivo principal de que el primer P.G.C.P. tomara como modelo el Plan aprobado con anterioridad para la empresa.

La elaboración y aprobación de los dos Planes a que se ha hecho referencia formaba parte de un intento de normalización iniciado en España de forma espontánea e individual, es decir, con independencia de otros procesos de normalización desarrollados en el panorama internacional. Estos procesos de normalización se han generalizado y profundizado con el paso del tiempo consecuencia de la evolución de las relaciones económicas, políticas y sociales de los países, especialmente, y por lo que a nuestro entorno respecta, entre los Estados miembros de la Comunidades Europeas. Prueba de ello son las Directivas comunitarias en materia contable de obligado cumplimiento para los Estados miembros, que han tenido que adaptar al contenido de las mismas su ordenamiento jurídico.

Consecuencia e instrumento técnico de la adaptación del ordenamiento jurídico español a las Directivas de las Comunidades Europeas es el Nuevo Plan General de Contabilidad para la empresa aprobado por el Real Decreto 1643/1.990, de 20 de diciembre, quedando expresamente derogado el Plan aprobado en 1973. Con ello se consigue la armonización contable con el resto de los países comunitarios en el ámbito empresarial, planteándose de nuevo la necesidad de completar el proceso interno de normalización en nuestro país con un nuevo P.G.C.P.

2. El apartado segundo de la Orden de 14 de octubre de 1.981, por la que se aprobó el P.G.C.P., dispuso, por razones de prudencia la aplicación provisional del mismo al subsector Estado, durante un período experimental, a partir de 1 de enero de 1.982. En el apartado tercero de la misma Orden quedó constituida una Comisión para la implantación del P.G.C.P. y se autorizó al Interventor General de la Administración del Estado a introducir cuántas modificaciones se manifestaran necesarias con la aplicación provisional del Plan.

Se aprobó de esta manera una nueva versión del P.G.C.P. mediante Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado, de 11 de noviembre de 1.983, que entró en vigor para el subsector Estado en 1 de enero de 1.984, y a la que deberían ajustarse cuántas adaptaciones al P.G.C.P. se elaborasen.

La aplicación del P.G.C.P. exigía la modernización de los procesos contables, por lo que se diseñó un nuevo sistema de información contable para la Administración del Estado (S.I.C.O.P.), que se implantó por el Real Decreto 324/1.986, de 10 de febrero, soportado informáticamente, haciendo uso de los avances tecnológicos de la época. La implantación del nuevo sistema de información precisó de un complemento normativo que se materializó en Instrucciones de contabilidad, aprobadas por Orden Ministerial y elaboradas para cada conjunto homogéneo de oficinas contables que conforman la Administración del Estado. Estas Instrucciones contenían la adaptación del P.G.C.P. a los distintos tipos de Centros:



  • P.G.C.P. adaptado a los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos

  • P.G.C.P. adaptado a las Delegaciones de Hacienda

  • P.G.C.P. adaptado a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera

Se elaboraron, además, adaptaciones del P.G.C.P a todos y cada uno de los organismos autónomos que conforman la Administración Institucional del Estado, cuya aplicación, al igual que en la Administración del Estado, exigió la modernización de los procesos contables, materializada también, en un nuevo Sistema de Información Contable (S.I.C.A.I.). Por último, y en línea con esta manera de proceder se elaboraron adaptaciones del P.G.C.P. y se desarrollaron los correspondientes sistemas de información para la Seguridad Social (S.I.C.O.S.S.) y para la Administración Local.

Las sucesivas adaptaciones fueron completando el P.G.C.P. original, no sólo en las posibles omisiones que el mismo pudiera padecer, sino también, y más importante, porque fueron recogiendo nuevos tipos de operaciones realizadas en sus distintos ámbitos de aplicación durante los últimos años, dada la evolución y desarrollo del sector público. Esta circunstancia viene a sumarse a la indicada en el punto anterior obligando a la elaboración de un nuevo P.G.C.P.

3. La aplicación del P.G.C.P. supuso un reto que pasó en primer lugar por la necesaria modernización de los procesos contables. Superada esta primera fase se puso de manifiesto la necesidad de que la información contable que se obtuviera no fuese simplemente comparable, como consecuencia de la normalización, sino que, además, gozará en su elaboración de suficiente grado de imparcialidad y objetividad, conceptos éstos que constituyen la noción de “imagen fiel”. Esta necesidad no se plantea exclusivamente en el ámbito de la contabilidad pública, es inherente a la contabilidad misma, considerándose la imagen fiel como el corolario de aplicar sistemática y regularmente los principios contables, entendiendo éstos como el mecanismo capaz de expresar la realidad económica de las transacciones realizadas.

Como respuesta a esa necesidad se comenzó durante el año 1.990 la elaboración de lo que se ha denominado “marco conceptual” de la contabilidad pública, cuya primera manifestación ha sido el documento “Principios contables públicos”. Este documento recoge un conjunto de principios que constituyen el marco de referencia en que debe apoyarse cualquier desarrollo de la contabilidad pública.

Elaborado el documento “Principios contables públicos” se decidió profundizar en el estudio de cada uno de los principios enunciados, desarrollándolos hasta sus últimos niveles. Se creó para ello, mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda, de 28 de diciembre de 1.990, un grupo de trabajo integrado por profesionales de las distintas Administraciones Públicas (estatal, autonómica y local), del campo universitario y de otras corporaciones e instituciones profesionales públicas y privadas, denominado “Comisión de Principios y Normas Contables Públicas”. Resultado de los trabajos de esta Comisión ha sido un conjunto de documentos que recogen criterios generales de contabilización una vez estudiado la aplicación de todos y cada uno de los principios contables públicos a las rúbricas más significativas de la contabilidad:


  • Derechos a cobrar e ingresos.

  • Obligaciones y gastos.

  • Transferencias y subvenciones.

  • Endeudamiento público.

  • Inmovilizado no financiero.

  • Información económico‑financiera pública.

Este marco conceptual desarrollado no constituye una norma de obligado cumplimiento. No obstante, es un punto de referencia que no existía cuando se elaboró el primer P.G.C.P. y que sí debería tenerse en cuenta actualmente en la elaboración y aplicación de normativa contable, empezando por el nuevo P.G.C.P.

4. Ante la necesidad de un nuevo P.G.C.P. la Intervención General de la Administración del Estado comenzó los trabajos encaminados a su elaboración durante el año 1.992, para someter su aprobación al Ministro de Economía y Hacienda, de acuerdo con las competencias atribuidas por el artículo 125 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (T.R.L.G.P.).

II. ÁMBITO DE APLICACIÓN

5. El nuevo P.G.C.P. se concibe como un Plan marco aplicable por aquellos entes pertenecientes al sector público que desarrollan su actividad en un entorno con características propias que afectan a sus aspectos económico y jurídico. En el aspecto económico las notas características se pueden resumir de la siguiente forma:



  • La actividad consiste, bien en la producción de servicios destinados a satisfacer las necesidades de la colectividad, dirigidos por tanto, a la pluralidad de la misma, bien en la realización de operaciones de redistribución de la renta y la riqueza nacional. Consecuencia de la propia actividad es la forma de financiación constituida por fondos públicos procedentes de pagos obligatorios, directos o indirectos, sin contraprestación proporcionada o medible.

No obstante, en ocasiones la actividad puede consistir en la producción de bienes y servicios destinados a satisfacer necesidades individuales mediante un precio. En estos casos la financiación de la actividad puede proceder, en todo o en parte, de la venta de la producción.

  • Cualquiera que sea la actividad que se desarrolle, con la misma no se persigue lucro alguno.

  • Los medios de que se dispone para llevar a cabo la actividad son de titularidad pública.

La titularidad pública de los medios económicos determina las notas que caracterizan el régimen jurídico aplicable, constituido por un conjunto de normas que conforman el Derecho Administrativo, que regula, entre otros aspectos, la actividad económico‑financiera, sometida a un Presupuesto limitativo y vinculante y a controles de legalidad, financiero y de eficacia.

El conjunto de características definidas constituyen el entorno propio de la contabilidad pública y, por tanto, todo ente al que afecten todas o alguna de esas características debe desarrollar su contabilidad mediante aplicación del presente P.G.C.P., salvo que alguna disposición legal le obligue, a pesar del entorno al que pertenece, a aplicar el Plan General de Contabilidad para la empresa.

6. De acuerdo con lo expuesto anteriormente y, teniendo en cuenta la configuración actual del sector público español, son sujetos de contabilidad pública y, por tanto, susceptibles de aplicación del presente Plan, directamente o a través de la correspondiente adaptación, entre otros, los siguientes entes:


  • En el sector público estatal:

  • Los Órganos Constitucionales.

  • La Administración General.

  • Los organismos autónomos a que se refiere el artículo 4 del T.R.L.G.P.

  • Las entidades públicas a que se refiere el artículo 6.5 del T.R.L.G.P.

  • Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.

  • En el sector público autonómico:

  • La Administración General.

  • Los organismos autónomos.

  • Las entidades públicas con estatuto jurídico especial.

  • Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.

  • En el sector público local:

  • La Administración General, es decir, la propia entidad local.

  • Los organismos autónomos a que se refiere el artículo 145.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

III DESTINATARIOS Y REQUISITOS DE LA INFORMACIÓN CONTABLE

7. La información contable contenida, fundamentalmente, en las denominadas en el presente Plan “cuentas anuales”, debe ser accesible a una pluralidad de agentes económicos y sociales. Entre los destinatarios de la contabilidad pública se abre una gama muy amplia de colectivos, desde los órganos de gobierno de las entidades a los mismos ciudadanos como tales, pasando por las empresas y organizaciones patronales, trabajadores y sindicatos, suministradores de bienes y servicios, prestamistas y otros acreedores, responsables de la política económica, financiera y fiscal a sus diferentes niveles, parlamentos y otras asambleas, legislativas o no, órganos de control externo dependientes de aquéllos, y en general, cuantos colectivos se vean afectados de una u otra manera por la actividad económico‑ financiera del sector público, que prácticamente son, por una u otra razón, y desde diferentes ópticas, todos los que componen el tejido político, económico e institucional de la sociedad.

Este amplio espectro puede sintetizarse en los grupos siguientes:



  • Órganos de representación política, es decir, las asambleas legislativas elegidas por sufragio universal en cada uno de los niveles en que se estructura la organización territorial del Estado: Cortes Generales, Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y los Plenos de las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares, Ayuntamientos y demás Corporaciones Locales.

  • Órganos de gestión, encargados de las distintas administraciones públicas tanto en los niveles político‑ administrativos, entre los que se incluirán el Gobierno de la Nación y sus ministros, los Gobiernos de las Comunidades Autónomas y sus respectivos Consejeros, Alcaldes y Presidentes de Corporaciones Locales, como en los niveles puramente de gestión, entre los que se contarían los demás escalones de las distintas administraciones.

  • Órganos de dirección y gestión de las Sociedades y Empresas públicas.

  • Órganos de control externo, el Tribunal de Cuentas y los Tribunales, Cámaras y Comisiones de Cuentas de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales; y órganos encargados del control interno en sus múltiples acepciones: financiero, de legalidad, de eficiencia y eficacia, etc.

  • Entidades privadas, asociaciones y ciudadanos interesados en la “res pública”

8. Las necesidades de información de cada uno de los distintos grupos de destinatarios, e incluso dentro del mismo grupo, son muy diversas, tanto en la cantidad de información a suministrar como en su presentación. La contabilidad pública debe satisfacer a los distintos destinatarios, suministrando la información con la estructura y en el momento preciso, para lo cual debe cumplir determinados requisitos.

La principal razón del por qué de unos requisitos de la información contable dimana de la separación entre la función del registro y procesamiento de la información y la adopción de decisiones. Se sigue de este hecho que los responsables de la adopción de decisiones o destinatarios de la información deban exigir determinadas garantías en cuanto a la elaboración de los estados contables, como premisa necesaria para un aprovechamiento eficaz de la información contenida en ellos.



Los requisitos esenciales que han de cumplir los estados contables periódicos son los siguientes:
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