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Reglas de Operación para el Proceso de las Solicitudes de Afectación y Compensación de las Participaciones Federales




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Reglas de Operación para el Proceso de las Solicitudes de Afectación y Compensación de las Participaciones Federales
ANTECEDENTES
El proceso de las solicitudes de afectación y compensación de las participaciones federales, está sujeto a las siguientes disposiciones:
1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 117 fracción VIII, párrafo segundo, establece que: “Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública; y.......”.
2. El artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal tiene sus antecedentes en el “Decreto por el cual se previene que deberán llevar un registro de los compromisos que contraigan los estados, municipios, Distrito y territorios federales, afectando las participaciones que le corresponden sobre diversos impuestos”, de 20 de junio de 1935.
El texto del Artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal vigente hasta el 31 de diciembre de 1995, era el siguiente:
Artículo 9º.- “Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público efectuará pagos de las obligaciones garantizadas con afectación de participaciones siguiendo el orden cronológico de su inscripción.
No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo las compensaciones que se requieran efectuar a las Entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de impuestos.
En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de Entidades y Municipios.”
3. El artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal establece actualmente que: “Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.
Las Entidades y Municipios efectuaran los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda......”
Como se observa, hasta el 31 de diciembre de 1995 el referido artículo 9º establecía que: “La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, efectuará pagos de las obligaciones garantizadas con afectación de participaciones siguiendo el orden cronológico de su inscripción”.
4. El principio de “no afectación de participaciones” consagrado en la Ley de Coordinación Fiscal, hasta diciembre de 1995 tiene una excepción cuando con autorización de la Legislatura del Estado e inscrita a petición de éste ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se afectan participaciones para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios a favor de la Federación, de instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
5. El Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, así como la afectación de participaciones, se lleva a cabo en los términos del Reglamento del artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de octubre de 2001.
El Artículo Tercero de los Transitorios de dicho Reglamento, establece que: “Las obligaciones inscritas en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios con anterioridad a la entrada en vigor del presente Reglamento, continuarán regulándose por las disposiciones del Reglamento del Artículo 9º. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de julio de 1982 y modificado por Decreto publicado en el mismo órgano de difusión oficial el 28 de enero del 2000.”
6. La reforma al artículo 9º citado, vigente a partir de 1996, fue para establecer expresamente que “Las Entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán contar con un Registro Único de Obligaciones y Empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda”.
La reforma tuvo como objetivo dar mayor transparencia al manejo de la deuda pública que es responsabilidad de las Entidades Federativas y Municipios, para que los pagos de obligaciones garantizadas con la afectación de participaciones se haga de acuerdo a los procedimientos y sistemas de registro establecidos en las leyes estatales de deuda pública; sin embargo, la situación prevista por la ley no se llevó a efecto en tanto se instrumentaran mecanismos y sistemas de registro definitivos en las leyes estatales de deuda pública, en las que se debe contar con un registro único de obligaciones y empréstitos así como con la publicación de información en forma periódica de los registros correspondientes.
Por esa razón, las Entidades Federativas que así lo acordaron otorgaron contrato irrevocable de mandato al Gobierno Federal “encomendándole pagar en su nombre y por su cuenta las obligaciones insolutas, directas o contingentes (según se trate), contraídas por el mandante en los contratos y/o títulos de crédito donde figure como deudor, que adhiera en los términos de este contrato, el cual será aplicable a la deuda que el estado contraiga durante el período pactado......”.
Los mandatos antes citados, fueron firmados por las Entidades Federativas que así lo decidieron hasta el 31 de marzo de 2000.
7. Otro aspecto importante a destacar en el texto del artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal es el relativo a la compensación de participaciones.
El artículo 9º establecía en su texto original que “La compensación entre el derecho de las Entidades y de los Municipios a recibir participaciones y las obligaciones que tengan con la Federación sólo podrán llevarse a cabo si existe acuerdo entre las partes interesadas o cuando esta Ley así lo autorice”.
Esta disposición fue suprimida, según publicación en el Diario Oficial de la Federación de 26 de diciembre de 1990, por lo que durante 1991, 1992, 1993, 1994 y 1995, se estuvo a lo dispuesto en el artículo 24 del Código Fiscal de la Federación que establecía que: “Se podrán compensar los créditos y deudas entre la Federación por una parte y los Estados, Distrito Federal, Municipios, Organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritarias, excepto sociedades nacionales de crédito, por la otra. Tratándose de la compensación con Estados y Municipios se requerirá previo acuerdo de éstos”.
La reforma al artículo 9º en comento, también incluyó de nueva cuenta a partir de 1996, lo siguiente:
“. . . procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las Entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta Ley así lo autorice”.
8. La compensación de adeudos vía participaciones se aplica, cuando ha sido concertado expresamente, por lo general en los convenios celebrados entre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y los gobiernos de las Entidades Federativas para la incorporación de los trabajadores a los servicios de dicho Instituto, así como en los convenios celebrados con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) para el mismo fin, en virtud de que las cuotas que el estado, o el municipio paga al IMSS o al ISSSTE, son contribuciones federales (aportaciones de seguridad social) y constituyen créditos fiscales que tienen derecho a percibir dichos organismos descentralizados del gobierno federal y que pueden ser compensados contra las participaciones estatales o municipales, según sea el caso, por existir un acuerdo expreso al efecto.
9. Como parte de la “Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen”, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2007, el Congreso de la Unión estableció en Disposiciones Transitorias de la Ley de Coordinación Fiscal que el Ejecutivo Federal debía diseñar un programa de regularización de adeudos por falta de entero del impuesto sobre la renta (ISR), a cargo de los trabajadores estatales y municipales.
En cumplimiento al mandato del Congreso de la Unión, el 5 de diciembre de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto Presidencial de regularización de adeudos por falta de entero de ISR a cargo de las entidades federativas y municipios.
Dentro de los requisitos para la regularización de adeudos establecidos en el Decreto Presidencial, se estableció que las entidades federativas y municipios debían celebrar, a más tardar el 30 de abril de 2009, un convenio con el Gobierno Federal mediante el cual, con fundamento en lo previsto en el artículo 9o., cuarto párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal, sus participaciones federales pudieran ser utilizadas para compensar en caso de incumplimiento en el entero del impuesto generado a partir del 1 de enero de 2009.
En el artículo 9o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2010 se dispuso que las entidades y municipios que no hubieran celebrado el citado convenio, tendrían hasta el 31 de marzo de 2010 para hacerlo y cumplir con todos los requisitos.
Asimismo en el artículo 9o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2011 se estableció que las entidades y municipios que no hubieran celebrado el citado convenio, tendrían hasta el 28 de febrero de ese año para hacerlo y cumplir con todos los requisitos.
En el artículo 9o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2012 en relación con el Decreto se modificó el porcentaje aplicable para el ejercicio fiscal de 2012 y se incorporó la posibilidad de aplicar el beneficio fiscal en 2013.
De igual forma, en el artículo 9o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2013 se establece la modificación del porcentaje del beneficio fiscal aplicable para el ejercicio fiscal de 2013, la posibilidad de aplicar el beneficio fiscal en 2014, y la ampliación del beneficio fiscal hasta el ejercicio fiscal de 2012 y anteriores, siempre y cuando se estuviera al corriente en los enteros correspondientes al mes de diciembre de 2012
10. En materia de afectación de participaciones es importante mencionar el texto del citado artículo 9º que establece expresamente que “no estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieren efectuar a las Entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones”.


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